[뉴시안=홍성완 기자] 문재인 대통령의 헌법개정안 두 번째 내용이 공개됐다. 이번 헌법개정안에는 지방자치 및 지방분권을 강화하는 내용과 함께, 지방자치의 주민 참여를 확대하는 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도 등이 담겼다. 

아울러 총강에 수도(首都)를 법률로 정할 수 있다는 수도조항 신설과 함께, 공무원의 전관예우를 방지하는 조항이 비중 있게 신설됐다.

또한 경제조항에 소득불균형 해소를 위한 ‘상생’ 방안과 토지공개념을 명시하는 등 양극화 해소를 위한 내용들이 담겼다.

조국 민정수석비서관은 21일 오전 청와대 춘추관에서 대통령 개헌안 '지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법개정안' 부분을 발표했다. 

조 수석은 “30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수는 없다”며 “그런 의미에서 지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요하다”는 말로 헌법개정안 두 번째 내용 발표를 시작했다.

그는 “우리나라는 국토의 12%에 불과한 수도권에 인구의 50%, 국내 1000대 기업 본사의 74%, 전국 20대 대학의 80%가 몰려 있다”면서 “30년 안에 전국 시군구의 37%, 읍면동의 40%가 사라질 운명에 있다”고 강조했다.

이어 “지방분권 강화는 ‘서울과 수도권 대 지방’, ‘효율 대 형평성‘의 문제가 아니다”라며 “지난해 서울의 합계 출산율은 0.84명이었습니다. 합계 출산율이 한명보다 낮은 광역자치단체는 서울 밖에 없었다”고 지적했다. 

그러면서 “서울은 자체 인구 재생산보다 지방으로부터 인구유입에 의존할 수밖에 없는 구조”라며 “’지방소멸‘은 서울과 수도권의 부담가중으로 이어져 궁극적으로 ’국가소멸‘로 이어질 수 있다”고 설명했다. 

이어 “지방 없이는 수도권도 없고 서울도 없다”면서 “대한민국의 지속가능한 성장을 위해서는 반드시 지방분권이 강화되어야 합니다. 이제 지방자치제도를 한 단계 발전시켜야 한다”고 덧붙였다.

또한 “자치 역량을 강화해 지방정부 스스로 지역에 맞는 행정을 할 수 있도록 해야 한다”며 “중앙정부에 집중된 행정체계를 개선해야 한다”고 강조했다.

이를 위해 대통령 개헌안에서는 지방분권에 관한 지방정부 권한의 획기적 확대, 둘째 주민참여 확대, 셋째 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 세 가지 내용이 담겼다. 

조 수석은 “지방분권 개헌은 ‘지방분권국가 선언’”이라며 “자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’라는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다”고 밝혔다.

이어 “이 조항의 신설은 향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전”이라고 강조했다. 

이와 함께 지방정부 구성에 대한 자주권을 부여하는 내용도 담겼다. 

중앙과 지방이 종속적 수직적 관계가 아닌 독자적 수평적 관계라는 것이 분명히 드러날 수 있도록 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로, 지방자치단체 집행기관을 지방행정부로 명칭을 바꾸는 한편, 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수 있도록 하기 위해 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록 했다.

자치행정권과 자치입법권을 강화하는 내용도 추가됐다.

조 수석은 “지방분권이 제대로 실현되기 위해서는 실질적 권한 이양이 매우 중요하다”며 “미국, 독일, 프랑스 등 선진국은 지방정부가 큰 틀의 정책을, 지방정부는 지역 주민의 삶과 집결된 문제를 결정하는 지방 분권이 확립돼 있다”며 “그러나 우리나라는 지역의 특색에 맞게 정책을 시행하려 해도 국가법령의 범위 안에서만 입법이 가능해 지역별로 특색 있는 발전이 어렵다”고 지적했다.

이어 “이러한 문제를 해결하고 자치권이 실질적으로 보장될 수 있도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 했다”고 밝혔다.

또한 “지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 ‘법령의 범위 안에서’를 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 수정해 법률에 정하지 않고 있는 사항도 조례로 만들 수 있게 했다”고 설명했다.

다만, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 해 주민의 기본권이 침해되지 않도록 했다는 설명도 덧붙였다.

자치재정권을 보장하는 내용에 대한 설명도 이어졌다.

조 수석은 “재정 확보 없이는 실질적 지방자치가 이뤄지기 어렵다”면서 “누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인해 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태가 종종 있었다. 이 문제를 해결하기 위해 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하는 그런 내용의 규정을 헌법에 신설했다”고 말했다. 

이어 “지방의 오랜 숙원이었던 ‘지방세 조례주의’를 도입해 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 했다”고 설명했다. 

헌법개정안에는 또 이러한 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거도 마련됐다.

아울러 지방정부의 자치권 구성에 대한 주민 참여 권리를 확대하는 내용도 포함됐다.

조 수석은 “‘주민참여 없는 자치’는 ‘분권 없는 자치’만큼 ‘무늬뿐인 자치’”라며 “실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가짐을 명확히 했다”고 강조했다. 

또한 주민들의 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리로 보장되었던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법개정안에 규정했다.

'제2국무회의'로 불리는 국가자치분권회의도 신설된다. 

입법과정에서 지방 의견이 반영될 수 있도록 지방자치 관련 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 했다.

이와 함께 헌법개정안 총강에는 수도(首都)를 법률로 정할 수 있다는 수도조항이 새롭게 추가됐다. 

조 수석은 이와 관련해 "국가기능의 분산이나 정부부처 등 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있다"면서 "이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"고 설명했다.

이러한 내용이 담기게 되면 '대한민국의 수도는 서울'이란 관습헌법에 묶여 위헌결정을 받았던 참여정부 시절의 행정수도 구상이 새 정부에서 다시 탄력 받을 수 있다.

공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점도 헌법에 명시됐다.

문화의 자율성과 다양성을 보장한다는 내용도 총강에 들어간다. 전 정부에서 불거진 문화계 블랙리스트 의혹, 미르재단·K스포츠재단 사태를 염두에 둔 것으로 풀이된다.

경제 부분 개헌에서 주목받은 토지공개념은 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 

토지공개념이 자본주의 경제 질서나 사유재산제와 충돌한다는 비판이 있다. 반면 진보진영에서는 사회적 불평등, 토지의 유한성 등을 이유로 토지공개념을 헌법에 명문화해야 한다고 주장해왔다.

조 수석은 이와 관련해 "사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록' 하는 토지공개념의 내용을 명시했다"고 설명했다.

경제민주화 강화의 경우, 현행 헌법에서는 '경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화'를 규정하고 있지만 대통령 개헌안은 여기에 '상생'을 추가했다.

이밖에 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설했다. 

조 수석은 “헌법은 시대정신을 담아야 한다”며 “‘자치와 분권’, ‘불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것’, 이것은 국민의 명령이고 시대정신”이라고 강조했다. 

이어 “지난 대선에서 대선후보 모두가 지방분권 개헌을 주장했고, 정치권은 경제력 집중과 양극화 해소, 불공정 거래와 갑질 근절을 외치고 있다. 이제 구호가 아닌 행동이 필요하다”며 “개정헌법의 정신이 입법으로 실현될 수 있도록 적극 도와주시기를 간곡히 부탁드린다”고 당부했다.